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集思广益完善食品安全立法

糖酒快讯 2008-05-08 14:02

　食品安全法是一部关系社会民生的法律，自草案颁布以来，引起了社会广泛关注。如何实现从“农场到餐桌”的全过程食品安全，食品安全监管体制应该如何理顺，又该如何切实保护消费者的利益，近日，中国法学会、中国农业经济法研究会组织了专家研讨会，本报现摘取精彩发言以飨读者。

　　食品安全立法应立足基本国情

　　中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所所长、研究员、博士生导师叶志华

　　我国食品安全立法应当立足我国国情，充分考虑以下几个因素：

　　一是从食物消费结构看，当前和今后相当长一个时期仍以鲜活和初级农产品为主。我国居民食物消费总量中，70%以上为鲜活和初级农产品；国外发达国家的食品消费则是以加工食品为主。

　　二是从生产规模和经营方式看，仍以小规模生产和分散经营为主。我国有2.5亿农户，农业生产规模极小，组织化程度很低。据不完全统计，全国共有各类食品加工企业近45万家，其中约80%是10人以下的小企业、小作坊；各类食品经营企业1000多万家，其中有一定规模的企业不足3%，绝大多数为个体工商户。

　　三是从食品污染的类型看，目前我国食品以源头污染问题最为突出。我国的食品安全问题大体可分为源头污染和餐桌污染两大类：源头污染主要是在农业活动中因投入品的不合理使用带来的农兽药残留超标或因产地环境问题带来的重金属含量超标等化学性污染；餐桌污染主要是食品加工制作及储运过程中添加剂不合理使用带来的污染，以及致病微生物及生物毒素所产生的生物性污染。我国居民以熟食为主，生物性污染问题相对较轻；西方国家以生食为主，生物性污染问题相对严重。因此，西方国家消费者更加关注生物性污染问题，而我国消费者更担心化学性污染问题。加强我国食品的源头污染治理十分必要和迫切。

　　四是从食品安全立法的框架看，已形成了《农产品质量安全法》和《食品卫生法》为主、多法并行的格局。为加强食品的源头污染治理，提高农产品质量安全水平，国家颁布了《农产品质量安全法》，确立了农产品质量安全全程监管的制度，填补了食品安全源头管理的法律空白，形成了《农产品质量安全法》和《食品卫生法》为主、多法并行的食品安全法律框架。《农产品质量安全法》实施以来，我国农产品质量安全整体水平有了显著提升，说明该法确立的制度是科学的、符合实际的。

　　上述国情以及食品安全管理涉及的环节多、污染因素复杂、链条长等特点，决定了食品安全很难通过一部法律完全管下来。应当坚持“多法并行，各有侧重，相互衔接”的原则，对源头污染问题，即食用农产品的质量安全问题，由《农产品质量安全法》进行调整；食品安全法则主要调整餐桌污染问题以及食品加工、制作、营销过程中的掺杂使假问题。这样既符合我国国情，又有利于相关法规的衔接和协调。

　　我认为，目前的草案存在以下问题：

　　一是没有充分考虑农产品和农业投入品的特殊性，与《农产品质量安全法》、《动物防疫法》、《兽药管理条例》等相关法律法规衔接不够，一些制度存在交叉和矛盾。建议草案进一步明确食用农产品的质量安全管理，适用《农产品质量安全法》的规定；转基因食品的安全管理，适用有关行政法规的规定；农兽药残留、转基因生物安全评价标准由主管机关制定发布。

　　二是对食品生产经营规定了过多的行政许可制度，不符合国情，也缺乏可操作性。建议慎重考虑有关许可制度的设置，至少要明确食用农产品的生产经营不实行许可制度。

　　三是草案对“食品”的定义过于泛化，没有采用国际通用的定义，具体表述也不清晰。其中“食品相关产品”、“加工或未经加工的物质”等概念指示不明确，“添加、残留于食品中的物质”是否包括残存于食品中的农药、兽药、重金属等有毒有害物质，含糊不清，容易引起歧义。建议对有关概念进一步修改完善。

　　应当科学对待农药残留标准

　　中国工程院院士、国际食品法典农药残留委员会主席、中国农业科学院茶叶研究所研究员、博士生导师陈宗懋

　　科学依据充分的农药残留标准是判定和控制农产品及食品安全，保护农业生产发展和人民身体健康，推动国际农产品及食品公平贸易，维护国家利益不可缺少的技术手段。我想就农药残留标准的制定谈四点看法：

　　一是要正确认识农药残留。农药是农业生产不可或缺的重要生产资料，具有两面性：一方面用于防治病虫草害，对保障农业及粮食生产安全发挥了巨大作用；另一方面，也会附着在农作物上面，造成农药的残留。大量科学试验表明，农药残留在合理的范围内，并不会对人畜健康构成危害或潜在危害。控制和降低农产品中的农药残留主要通过两个途径：一个是严格农药登记管理，科学确定各种作物上允许使用的农药种类、施用方法、使用剂量、使用频率和安全间隔期等；另一个是合理使用农药，严格按照农药登记批准的使用技术和规范进行使用，在取得预期防治效果的同时，达到农产品中农药残留的最小化。控制好农药残留，就管住了农产品和食品安全的源头，实现“从农田到餐桌”的全程安全管理就有了保障。

　　二是农药残留标准的制定要与农药登记工作紧密结合，这也是世界多数国家的普遍做法。农药残留标准是基于农药登记时的残留试验数据以及毒理学试验确定的每日允许摄入量(ADI)、急性参考剂量(ARFD)，结合消费者膳食结构和运用风险评估原则来制定的，与农药登记管理息息相关、相辅相成。根据《农药管理条例》，申请农药登记应当提交包括农药残留在内的申请资料，农药登记机关在对农药毒理、残留、环境等方面进行风险评估的基础上，做出是否准予登记的决定，并在批准登记的同时明确农药残留标准。如果农药残留标准调整了，农药产品的登记作物种类、使用剂量、使用频率和安全间隔期等也要进行相应调整。如果农药残留标准制定与农药登记管理相分离就有可能脱离实际情况和出现偏差。农药登记管理和农药残留标准制定相统一也是世界大多数国家的普遍做法。为了提高农药残留标准制定的科学性、降低行政管理成本和增强标准的可操作性，世界大多数国家都采用了“谁管农药登记、谁管农药残留标准制定”的管理模式，农药残留标准由农药登记审批机关制定并以技术法规的形式发布。

　　三是农药残留标准制定机构应与国际农药残留标准协调机构相一致。联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)从20世纪60年代起就组建了农药残留专家组，每年定期召开农药残留联席会议(JMPR)，负责国际食品法典委员会(CAC)所属农药残留委员会(CCPR)的技术问题，其中FAO负责农药残留标准的制定。我国已成为CCPR的主持国，并由农业部承担CCPR秘书处工作。因此，我国农药残留标准的制定主体应当充分考虑有关国际组织的做法，做好与国际农药残留标准制定协调机构的衔接。

　　四是制定农药残留标准要统筹考虑促进农业发展、增加农民收入和保护消费者健康等因素。无论是发达国家还是发展中国家，制定农药残留标准都要统筹考虑促进农业生产发展、增加农民收入和保护消费者健康三者之间利益的均衡。我国在制定农药残留标准过程中，也应当充分借鉴国际经验，统筹考虑经济社会发展水平、农产品生产方式、国际贸易和消费者健康保护，做到标准指标宽严适度。

　

责任编辑：王杝丹编辑：王杝丹来源：中国食品产业网-国内资讯
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